Fotografía cortesía de Carlos Guevara (Pexels)
Por Francisco Cantamutto, Asesor en Justicia Fiscal y Deuda Soberana
La reciente Resolución 2/26 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre Políticas Fiscales y Derechos Humanos en las Américas constituye un hito normativo que merece ser celebrado y difundido. Por primera vez, un órgano del sistema interamericano traza con claridad y detalle los vínculos entre las decisiones de política fiscal —incluyendo el endeudamiento público, su sostenibilidad y las condicionalidades asociadas a los procesos de financiamiento— y las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos.
Se trata de un documento que, lejos de ser una mera declaración de principios abstractos, ofrece criterios concretos y operativos para evaluar si una política de deuda es compatible o no con los compromisos de derechos que los países han asumido. En última instancia, propone herramientas para evaluar los impactos de la deuda en términos amplios y, al contemplar plazos más amplios, esta mirada permite incorporar objetivos de desarrollo que suelen resultar afectados por visiones fiscalistas de corto plazo.
La sección 4 de la Resolución (“Deuda Pública, Sostenibilidad Fiscal y Derechos Humanos”) se aboca específicamente a este punto. Esta nota busca valorizar este aporte de la CIDH para una gestión de la deuda pública alineada con la garantía de los derechos humanos.
Un cambio de narrativa imprescindible
Durante décadas, el debate sobre la deuda pública en América Latina ha estado dominado casi exclusivamente por el lenguaje de la macroeconomía: ratios deuda respecto del Producto Interno Bruto (PIB), sostenibilidad fiscal, calificaciones de riesgo, diferencias en las tasas de interés pagadas. Este vocabulario, aunque técnicamente necesario, ha tendido a invisibilizar una dimensión central: las decisiones sobre cómo se contrae, gestiona y paga la deuda tienen consecuencias directas y mensurables en la vida de las personas, en particular de aquellas en situación de mayor vulnerabilidad.
La Resolución 2/26 pone de relieve esa dimensión central. Al establecer que los Estados deben evaluar la sostenibilidad de la deuda “de manera compatible con los derechos humanos y no exclusivamente a partir de indicadores macroeconómicos” (CIDH, p. 23), la CIDH propone una verdadera ampliación del marco analítico. Ya no basta con preguntarse si un país puede pagar su deuda según los modelos tradicionales de sostenibilidad, centrados en la relación entre la tasa de crecimiento del PIB, el déficit fiscal y la tasa de interés (como el que propuso Blanchard y es fundamento del análisis del FMI); hay que preguntarse también si ese pago compromete la capacidad del Estado para financiar salud, educación, protección social y otros servicios esenciales relacionados con los derechos humanos, si agrava desigualdades estructurales, si traslada cargas injustas a las generaciones futuras o si produce efectos regresivos y discriminatorios (puntos 3.7, 4.2 y 4.6 de la Resol. 2/26).
Este cambio de narrativa no es menor. Reformular la deuda como una cuestión de derechos humanos transforma el tipo de preguntas que formulan los gobiernos, los organismos multilaterales, los acreedores y la ciudadanía. Se pasa de un debate centrado en lo fiscalmente viable a uno que se pregunte qué es compatible con la dignidad de las personas y con las obligaciones internacionales que el Estado asumió.
La situación de América Latina: una región bajo presión
La resolución llega en un momento crítico para la región. Los datos disponibles de la CEPAL muestran un panorama de endeudamiento elevado y persistente: la deuda pública bruta del gobierno central, como porcentaje del PIB, lleva seis años por encima del 51% en América Latina, un nivel que no se registraba desde inicios del siglo XXI y que no logra descender a los valores previos a la pandemia . Se estima que en 2024 la deuda pública alcanzó, en promedio, un 69,4% del PIB, con seis economías de la región por encima del 60% y dos de las mayores —Argentina y Brasil— en torno al 78%. La situación es aún más crítica en el Caribe, donde el promedio de los últimos seis años ronda el 75%, con diez países con deudas por encima del 60% del PIB y tres de ellos en torno al 100% o por encima de ese nivel.
Este escenario de alto endeudamiento se combina con un entorno de bajo crecimiento y condiciones financieras restrictivas (debido a tasas de interés y primas de riesgo relativamente elevadas para la región), lo que ha incrementado de manera sostenida el peso de los intereses de la deuda. Tras tres años consecutivos de alzas, los pagos de intereses alcanzaron en 2024 un nivel histórico del 3,0% del PIB en promedio para los países de la región. Y aquí es donde la dimensión de derechos humanos se vuelve ineludible: según datos de la CEPAL, en 2023 estos pagos de intereses equivalieron al 70% de la inversión pública en educación, al 86% de la inversión en salud y al 57% de lo invertido en protección social. Es decir, el peso del endeudamiento se traduce en una contracción del espacio fiscal disponible para la inversión vinculada a garantizar los derechos humanos.
No se trata de abstracciones macroeconómicas, sino de un hecho tangible que la resolución de la CIDH advierte, al señalar que el endeudamiento público insostenible y la carga excesiva del servicio de la deuda “pueden comprometer la continuidad de políticas públicas, la prestación de servicios esenciales y la capacidad de los Estados para garantizar los derechos humanos, con impactos desproporcionados sobre personas y grupos en situación de vulnerabilidad” (CIDH, p. 11). Cuando el servicio de la deuda compite con el presupuesto de salud o de protección social, la pregunta sobre sostenibilidad de la deuda deja de ser solo una pregunta para los mercados financieros y se convierte en una pregunta sobre el acceso efectivo a derechos. La resolución enfatiza la relevancia de movilizar el máximo de recursos disponibles (punto 1.8) y de ampliar y justificar el espacio fiscal para analizar estos impactos (punto 1.9): ¿es justificable privilegiar el pago de la deuda por encima de los derechos de la población a educación, salud y protección social?
A esto se suma un dato adicional que la región no puede ignorar: su creciente exposición a shocks climáticos. Varios países han comenzado a incorporar cláusulas novedosas en sus emisiones de deuda vinculadas a la ocurrencia de catástrofes. Granada (en materia de bonos) y San Vicente y las Granadinas (en pagos al Banco Mundial) activaron este tipo de cláusulas en 2024, mostrando al mismo tiempo leves aumentos de su deuda respecto del PIB. Esto ilustra cómo la vulnerabilidad climática y la fiscal se refuerzan mutuamente: las economías amenazadas por la deuda son incapaces de responder con la debida diligencia a la emergencia y de realizar las inversiones necesarias para atenderla. La resolución de la CIDH identifica este problema y pone especial énfasis en los deberes de cooperación para el cumplimiento de los derechos humanos en la región: los acreedores no pueden exigir el sostenimiento de los pagos en situaciones críticas (punto 2.6). Es necesario que la carga de las medidas adoptadas no comprometa la capacidad del Estado para financiar políticas, programas y servicios públicos esenciales y que evite agravar las desigualdades estructurales (punto 4.2 de la resol. 2/26).
Precisamente por eso resulta tan valioso que la resolución dedique un apartado específico al financiamiento de los sistemas de cuidados, exigiendo asignaciones presupuestarias “adecuadas, estables y progresivas” y advirtiendo sobre los efectos de los recortes en atención primaria, educación inicial y programas comunitarios en la sobrecarga de trabajo no remunerado, especialmente sobre mujeres y niñas (punto 3.8 de la resol. 2/26). En un contexto en el que el espacio fiscal está, en los hechos, fuertemente comprimido por el pago de intereses, estas advertencias funcionan como una señal de alerta concreta: sin un cambio de enfoque, son justamente estas áreas —cuidados, salud, protección social— las que tienden a absorber el costo del ajuste y cuyos impactos agravan las desigualdades existentes, especialmente las de género.
Principios concretos para evaluar la deuda
Más allá de su valor simbólico, la resolución aporta herramientas prácticas para un escenario como el descrito. Establece que las medidas fiscales regresivas —incluidas las de austeridad— solo pueden adoptarse de manera excepcional, cuando estén debidamente justificadas, sean temporales, necesarias, razonables, proporcionales y no discriminatorias, respeten los contenidos mínimos esenciales de los derechos, hayan sido evaluadas ex ante y ex post, y no existan alternativas menos lesivas (puntos 3.7 y 3.10 de la resol. 2/26). Frente a niveles de deuda que en buena parte de la región superan el 50% del PIB y un peso de intereses que compite directamente con el gasto en salud y educación, este estándar ofrece un test claro frente al cual contrastar cualquier paquete de ajuste fiscal.
Asimismo, la resolución es categórica respecto de las condicionalidades asociadas a los acuerdos de financiamiento y reestructuración: si bien reconoce que estos acuerdos pueden ser herramientas legítimas, advierte que los Estados deberían abstenerse de aceptar condicionalidades incompatibles con los derechos humanos, en particular aquellas que exijan reducciones del gasto social esencial, reformas laborales regresivas o reformas tributarias con efectos regresivos (puntos 1.9, 4.3 y 4.5 de la resol. 2/26). Este punto es central para el debate latinoamericano, donde numerosos programas de ajuste asociados a organismos financieros internacionales han incluido precisamente este tipo de condicionalidades, en un contexto en el que, como muestran los datos, el margen fiscal ya está sumamente acotado.
La resolución también pone el foco en algo que frecuentemente falta en el debate público: la responsabilidad de los Estados acreedores y de los Estados como miembros de instituciones financieras internacionales. Al señalar que estos también deben abstenerse de promover o respaldar decisiones que limiten el espacio fiscal de otros Estados o exijan medidas regresivas, la CIDH introduce una dimensión de responsabilidad compartida que trasciende las fronteras nacionales y apunta a una arquitectura financiera internacional más coherente con los derechos humanos (punto 4.4 de la resol. 2/26). Este aspecto es especialmente relevante al considerar, por ejemplo, el accionar del FMI en la región, dado que mantiene vigentes acuerdos con siete países (Argentina, Barbados, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Jamaica y Surinam), a los que supervisa periódicamente. El FMI ha insistido en eludir su adecuación al derecho internacional de los derechos humanos.
Hacia adelante: del reconocimiento a la implementación
El verdadero desafío, por supuesto, será la implementación. La resolución exige evaluaciones de impacto en derechos humanos para las decisiones de endeudamiento y de reforma económica (punto 3.10 y 4.7), así como mecanismos efectivos de rendición de cuentas, acceso a la información fiscal y vías judiciales para impugnar decisiones que afecten los derechos (puntos 1.12 y 1.13). Estas exigencias, si se toman en serio, podrían transformar profundamente la forma en que se diseñan, se negocian y se ejecutan las políticas de deuda en una región donde los márgenes de maniobra fiscal son cada vez más estrechos.
Para la sociedad civil, las organizaciones de derechos humanos y los movimientos sociales latinoamericanos, esta resolución ofrece un punto de apoyo normativo esencial: un marco respaldado por un órgano del sistema interamericano que permite argumentar, con fundamento jurídico y no solo político, que las decisiones sobre deuda pública no son neutras desde el punto de vista de los derechos, y que existen estándares internacionales frente a los cuales esas decisiones pueden y deben ser evaluadas.
En definitiva, la Resolución 2/26 no resuelve por sí sola la crisis de endeudamiento que atraviesa la región, pero sí ofrece algo igualmente importante: un lenguaje y un marco conceptual para discutirla de otra manera. Una manera en la que la pregunta central ya no es solo cuánto puede pagar un país, sino qué le cuesta a su gente y a las próximas generaciones pagarlo —medido, muy literalmente, en escuelas, hospitales y programas de protección social— y si ese costo es compatible con los derechos que los Estados se comprometieron a garantizar.