Defendiendo los DESC en tiempos de austeridad: el rol y los desafíos de las instituciones de derechos humanos

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Por Sergio Chaparro Hernández
 

Desde 2015, América Latina enfrenta un período de desaceleración económica, crecimiento de la pobreza y lentos progresos en reducción de la desigualdad. El número de personas pobres en la región ascendió a 187 millones en 2017, es decir, el 30,7% de la población, y la desigualdad económica a nivel regional sigue siendo la más alta en el mundo. La respuesta de varios gobiernos frente a esta coyuntura adversa ha sido implementar políticas de austeridad fiscal, dificultando la recuperación y generando impactos adversos sobre los derechos humanos tanto de las poblaciones que habían mejorado sus condiciones de vida en años anteriores, como de quienes no han visto progresos sustanciales. 

En este contexto, el rol de promover y proteger los derechos humanos de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDHs, también conocidas como Defensorías del Pueblo o Procuradurías en algunos países) adquiere todavía más importancia. Dada su independencia, su peso institucional y su legitimidad entre la sociedad civil, las INDHs tienen una posición privilegiada para llamar a los Estados a rendir cuentas por la eficacia de sus políticas públicas. Pero en contextos de austeridad fiscal, al tiempo que las INDHs suelen enfrentar recortes a sus propios presupuestos, las problemáticas que tienen que abordar se multiplican, particularmente las de las poblaciones tradicionalmente discriminadas sobre las que suele descargarse el peso del ajuste fiscal. En estos contextos, por tanto, las INDHs se enfrentan al desafío de hacer mucho más con menos recursos. 

Conscientes de este desafío, y como parte de un esfuerzo a escala global por fortalecer las capacidades de las INDHs en el uso de herramientas innovadoras para promover y proteger los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), el Center for Economic and Social Rights, en alianza con el Instituto Danés de Derechos Humanos (DIHR), la Alianza Global de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI) y el Comisionado Nacional de Derechos Humanos de Honduras (CONADEH), coorganizó un taller en Tegucigalpa en el mes de mayo de 2018 con funcionarios de varias INDHs países de la región, incluyendo Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Venezuela, Uruguay, Guatemala, Panamá, México, Costa Rica y, por supuesto, de Honduras, el país anfitrión. El taller abarcó varios temas: desde el potencial de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para apalancar las funciones de las INDHs, el uso de indicadores y los desafíos en la producción, análisis y divulgación de datos cuantitativos y cualitativos, hasta la importancia clave de examinar los presupuestos de los gobiernos como un reflejo de sus verdaderos compromisos con los DESCA. 

Mi colega Mihir Mankad y yo tuvimos la grata oportunidad de ser parte del equipo facilitador del taller, junto con nuestra coequipera Birgitte Feiring del DIHR. En el taller también participó la Relatora Especial sobre DESCA de la Organización de Estados Americanos (OEA), Soledad García, quien resaltó los avances que se han realizado desde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en clarificar estándares normativos para analizar las políticas contra la pobreza o las políticas fiscales desde una perspectiva de derechos humanos. Entre las potenciales colaboraciones de la Relatoría con las INDHs, señaló las oportunidades que se están abriendo de usar el sistema de peticiones individuales y otros mecanismos internacionales de derechos humanos para casos DESC a la luz de la jurisprudencia reciente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los comités de derechos humanos de Naciones Unidas. Al respecto, Erika Gallardo, quien participó en el taller en representación de la Defensoría del Pueblo de Ecuador, señaló cómo su institución acompañó a una trabajadora doméstica en la presentación de una comunicación individual ante el Comité DESC que dio lugar a un pronunciamiento favorable en relación con su derecho a la seguridad social. 

En este blog me gustaría rescatar algunas ideas que surgieron en el taller sobre cómo enfrentar el desafío que permanentemente enfrentan las INDHs de ser más eficaces en abordar violaciones estructurales de los DESC con menos recursos, el cual tiende a agravarse en contextos de austeridad fiscal. 

Primero, medir el impacto de las políticas en los DESC es crucial. Si el resultado esperado del trabajo de las INDHs es corregir las fallas en las políticas por las que llaman a rendir cuentas a los Estados, es imprescindible contar con información confiable sobre sus impactos. Esto posibilita señalar los logros y las fallas de dichas políticas con precisión, y facilita un diálogo más productivo con las partes involucradas en su formulación, así como una labor de seguimiento sobre una base de información sólida, lo cual hace la acción de las INDHs más eficaz. Por ende, los participantes resaltaron el énfasis del taller en fortalecer las capacidades de las INDHs para recolectar, analizar e interpretar información cuantitativa y cualitativa, haciendo uso de estándares de referencia (benchmarks) relevantes desde una perspectiva de derechos humanos 

Al respecto Julio César Hernández, participante de la Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala, señaló la importancia de estas herramientas para “evaluar la situación de los DESC tomando en cuenta las normas mínimas internacionales, permitiendo señalar el incumplimiento del Estado de forma concreta”. “Recientemente se realizó una evaluación sobre el desempeño del Ministerio de Desarrollo y lo aprendido me permitió evidenciar que no utilizan el máximo de los recursos disponibles para la garantía de los derechos”, dijo Julio César. Señaló también que actualmente están considerando utilizar un sistema de puntuación, similar al que CESR está empleando en un proyecto con organizaciones de la sociedad civil en Egipto, para hacer una línea base de indicadores sobre el derecho a la alimentación.

Segundo, las INDHs requieren contar con metodologías adecuadas para evaluar las políticas en DESC. Al respecto, CESR ha diseñado herramientas tales como la metodología OPERA o el análisis de impacto de políticas de ajuste fiscal sobre los derechos humanos, para que las INDHs, y otros actores interesados, aborden los factores estructurales que suelen explicar las violaciones a los DESC. Aunque varios participantes manifestaron las restricciones en términos de capacidad que sus instituciones enfrentan para hacer uso de estas herramientas (poco personal, ausencia de expertos en ciertos temas, sobrecarga de trabajo), también surgieron propuestas a explorar sobre cómo superar dichos obstáculos. Por ejemplo, la realización de alianzas estratégicas con la cooperación internacional, con centros de pensamiento o con universidades. Hugo Norris, participante del Instituto Nacional de Derechos Humanos de Chile, señaló cómo justamente, a partir de los desafíos planteados en el curso, su INDH presentó ante el Instituto Danés de Derechos Humanos un proyecto para su fortalecimiento institucional a través de instalación de capacidades y competencias para el monitoreo y seguimiento a políticas en temas DESC. Con este proyecto, que se implementará en los próximos meses, se espera brindar más herramientas a los relatores de las defensorías regionales y de las unidades temáticas a nivel nacional para realizar reportes periódicos ante los comités de derechos humanos y los mecanismos de seguimiento a la Agenda 2030. 

Tercero, la planeación estratégica en el uso de las funciones de promoción y protección de las INDHs es fundamental para hacer un uso óptimo de los recursos existentes y tener mayor impacto. El uso de herramientas como los mapas de poder para analizar potenciales alianzas y obstáculos para lograr el cambio deseado, entre otras que CESR ha compilado en su manual dirigido a INDHs, pueden ser útiles en este propósito. Aun en contextos de necesidades múltiples, en los que el trabajo diario no da espera y en ocasiones se va creando una especie de inercia institucional que lleva a replicar las mismas actividades, tomarse el tiempo para evaluar frente a cada problemática cuál es el balance adecuado entre las funciones de promoción y protección, entre atención de casos individuales y el abordaje de problemas estructurales, entre estrategias que movilicen a actores nacionales o internacionales, es fundamental para lograr el mayor impacto posible dados los limitados recursos existentes. Al respecto, Steffania Sánchez, participante de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en México, señaló: “el curso me pareció una oportunidad maravillosa para compartir mejores prácticas, al tiempo que me permitió descubrir que existen soluciones comunes para problemáticas similares en la región respecto a los DESC y la labor de las INDHs”.

Finalmente, monitorear los recursos para los DESC, y la política fiscal en general, no solo es viable sino también indispensable para la labor de las INDHs. La adecuada movilización, asignación y uso de los recursos públicos es un requisito necesario para avanzar en la garantía de los DESC. Aunque solo en algunos países la legislación establece un rol explícito para las INDH en el proceso presupuestario (como en el caso de Costa Rica donde la Defensoría puede presentar objeciones al presupuesto en el trámite legislativo), en todos los países las INDH pueden hacer uso de sus funciones generales en formas que contribuyan a alinear la tributación y los presupuestos públicos, tanto los de la propia institución como los de otras entidades, con los derechos humanos. Así lo muestran experiencias tales como el monitoreo del CONADEH a los recursos para la salud o la experiencia del CNDH en México en definir sus prioridades presupuestarias de acuerdo a metas y objetivos institucionales basados en los ODS. Cabe resaltar también la experiencia del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad de Buenos Aires, una institución sub-nacional de derechos humanos que han realizado investigaciones en materia fiscal con perspectiva de derechos humanos.

El proyecto bajo el cual se realizó el taller forma parte de una plataforma global de e-learning sobre DESC a la que CESR ha contribuido y está abierta al público para consulta. Este fue el tercero de una serie de talleres realizados con INDHs de todo el mundo, incluyendo otros dos realizados en 2017 en Riga y en Abuja con INDHs europeas y africanas, respectivamente.  

 
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